引言

　　全域土地综合整治是党中央、国务院站在乡村振兴和生态文明建设全局作出的重大战略部署，是推动城乡融合发展、优化国土空间格局的关键抓手。自2019年自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》以来，全国已分三批开展446个部级试点、超千个省级试点，覆盖全国31个省(区、市)。然而，在实践推进中，这项“牵一发而动全身”的系统工程面临着政策约束、融资瓶颈、产业导入等多重困局，亟待破题求解。

　　一、政策驱动与实践探索：全域土地综合整治的政策脉络与项目进展

　　(一)国家层面：顶层设计构建“四梁八柱”

　　国家层面通过政策迭代逐步明确全域土地综合整治的目标、范围与实施路径。2019年《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》首次提出“以乡镇为基本实施单元”，聚焦农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护四大任务;2021年《土地管理法实施条例》修订将“全域土地综合整治”写入法律，明确其作为国土空间优化的法定手段;2023年中央一号文件进一步强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，深化农村集体经营性建设用地入市试点，统筹县域城乡规划建设”，为整治中土地指标交易、集体土地入市等关键环节提供政策支撑。

　　核心政策逻辑围绕“三平衡”展开：耕地占补平衡(整治后耕地面积不减少、质量不降低)、建设用地总量平衡(乡镇范围内城乡建设用地规模控制)、生态保护平衡(禁止毁林开垦、破坏生态空间)。其中，土地指标交易被赋予重要功能——通过整治节余的建设用地指标可在省域内流转，收益用于反哺整治投入，形成“整治—指标交易—资金回笼”的闭环。

　　(二)地方实践：从“试点探索”到“全域推广”

　　地方政府基于自身资源禀赋，形成了差异化推进模式：

　　浙江“千万工程”升级版：作为全国首个生态省，浙江将全域土地综合整治与“未来乡村”建设深度融合。例如，绍兴市柯桥区王坛镇通过“耕地集中连片、村庄集聚提升、生态修复提质”三大工程，整治后新增耕地1200亩，节余建设用地指标800亩，指标交易收益超1.2亿元，全部用于村庄道路、污水管网等基础设施建设，带动乡村旅游年收入增长3倍。

　　江苏“田美乡村”模式：苏州昆山市巴城镇以“稻田景观化、村庄景点化”为导向，将整治与阳澄湖生态保护结合，通过退渔还田、河道清淤，恢复湿地2000亩，同步引入稻米加工、亲子农旅项目，实现“整治一片、见效一片”。

　　四川丘陵地区探索：成都市郫都区青杠树村针对碎片化耕地，通过“小并大、弯取直”整理出5000亩高标准农田，配套建设烘干中心、冷链物流园，吸引京东农场入驻，带动村民土地入股分红，户均年增收1.8万元。

　　据自然资源部2023年统计，全国试点乡镇累计完成农用地整理580万亩，复垦建设用地32万亩，新增耕地47万亩，整治区域内农民人均可支配收入较整治前平均增长15%，初步验证了模式的有效性。

　　二、困局剖析：政策约束与市场逻辑的深层矛盾

　　尽管试点取得阶段性成果，但全域土地综合整治在推广中仍面临“政策天花板”“融资无门”“产业空心化”“土地撂荒反弹”四大核心困局，本质是公益性目标与市场化运作的冲突。以广东为例，截止7月底，省级入库全域土地综合整治项目约140个，完成招投标仅15个，如何融资、如何回报、如何引进可持续产业、如何实现预期效果，任重道远，但也充满机遇。

　　(一)政策约束：土地指标交易的“收益错配”

　　政策明确规定“土地指标交易收益优先用于耕地保护、生态修复等公益性支出”，禁止直接用于支付工程款或偿还融资成本。这一规定源于防范“指标交易金融化”风险(如部分地区曾出现指标炒作、资金空转)，但也导致项目资金链断裂风险。

　　以中部某试点县为例，该县某乡镇整治项目总投资2.8亿元，其中工程建设费1.6亿元。按政策，土地指标交易收益(预计1.2亿元)需全额上缴县财政，专项用于全县耕地占补平衡统筹，仅能返还30%(3600万元)作为项目配套设施补贴。剩余80%的工程建设费需通过地方政府专项债(1亿元)和社会资本(1.2亿元)解决，但社会资本因收益不确定性拒绝介入，最终项目因资金缺口停滞。

　　(二)融资困境：“长周期、低收益”与“短融资、高成本”的矛盾

　　全域土地综合整治周期通常为3—5年，前期需垫付大量工程款(占比60%以上)，后期依赖土地流转租金、产业经营收入等慢变量回报。但现行融资工具难以匹配这一周期：

　　银行贷款：受限于“抵押品不足”(整治后土地多为集体性质，无法抵押)，且贷款期限多为3年以内，与项目回报周期不匹配;

　　社会资本：民营企业要求内部收益率(IRR)不低于8%，但整治项目综合IRR普遍在5%—6%(主要依赖指标交易收益和政策补贴)，吸引力不足;

　　专项债：虽可覆盖公益性工程，但额度有限(2023年全国新增专项债中用于土地整治的仅占2.3%)，且需“收益自平衡”，对产业导入能力要求高。

　　某东部试点镇曾尝试引入PPP模式，因测算显示全生命周期成本(12亿元)高于收益(9亿元)，社会资本方最终退出，项目转为政府平台公司举债实施，加剧地方隐性债务风险。

　　(三)产业导入：“重整治、轻运营”的路径依赖

　　部分地区将整治等同于“拆旧建新”“土地归并”，忽视产业培育，导致整治后土地撂荒或低效利用。典型表现为：

　　土地流转“一刀切”：为快速形成规模效应，村集体未经农户充分协商即签订长期流转协议，但因引入的农业企业经营不善(如种植技术落后、市场对接不畅)，导致租金无法支付，农户反悔、土地二次撂荒;

　　产业选择“脱实向虚”：盲目跟风发展乡村旅游，但因缺乏文化挖掘、交通配套不足，游客量未达预期，项目烂尾(如西南某地投资5000万元打造的“田园综合体”，因客流不足被迫转型为光伏板铺设区);

　　利益联结“空转”：部分项目虽成立合作社，但农户仅获得土地租金(年均800元/亩)，未参与产业经营分红，积极性受挫，后续管护责任无人承担。

　　(四)监管漏洞：“重指标、轻质量”的形式主义倾向

　　个别地方为完成整治任务，存在“重数量轻质量”现象：

　　耕地“非粮化”反弹：为提高整治效率，将部分整治后的优质耕地用于种植水果、花卉(经济收益更高)，违反“进出平衡”要求;

　　生态修复“表面化”：河道清淤仅清理表层淤泥，未解决农业面源污染问题;林地恢复“重栽轻管”，成活率不足60%;

　　村庄建设“贪大求洋”：盲目拆并传统村落，建设“网红打卡点”，破坏乡村原有肌理，引发村民不满。

　　三、破局路径：构建“政策—市场—社会”协同机制

　　全域土地综合整治的本质是“通过空间重构推动乡村系统重构”，需打破“政府单打独斗、市场不敢介入、农民被动参与”的困局，构建“政策精准赋能、市场机制激活、社会多元参与”的协同体系。

　　(一)对政府：优化政策供给，打通“资金—产业”循环

　　放宽指标收益使用限制：允许地方将不超过30%的土地指标交易收益用于工程项目融资成本(如利息补贴、施工单位奖补)，剩余70%仍用于公益性支出，缓解短期资金压力。浙江、广东等地已试点“指标收益+专项债+社会资本”组合模式，可将融资成本降低2—3个百分点。

　　创新土地配置方式：推广“整治+集体经营性建设用地入市”，允许整治后节余的集体建设用地直接入市交易(无需征收为国有)，收益的70%归村集体、30%归乡镇，激发村集体参与动力。四川成都郫都区试点中，某村通过入市30亩集体建设用地，获得收益1200万元，其中800万元用于产业园区建设，带动村集体年增收50万元。

　　强化产业规划引导：要求整治方案必须同步编制“产业导入专项规划”，明确主导产业(如粮食、特色果蔬、乡村旅游)，并与国土空间规划、乡村振兴规划衔接。对引入农业龙头企业的项目，给予税收减免(前3年免征企业所得税地方留存部分)、贷款贴息(按LPR的50%补贴)等支持。

　　(二)对投资人：创新融资模式，探索“轻资产+长周期”运营

　　推广“EOD模式(生态环境导向的开发)”：将土地整治与生态保护、产业开发打包，通过生态资源权益(如碳汇、水权)质押融资。例如，江西某项目将整治后的湿地碳汇收益(预计年收益200万元)作为质押，获得银行长期贷款1.5亿元，期限15年，利率仅4.35%。

　　发展“土地整治+”产业基金：由政府引导基金(出资20%)联合社会资本(出资80%)设立专项基金，重点投资整治后的现代农业、乡村旅游等项目。基金收益的50%用于反哺整治成本，50%用于投资人回报，实现“整治—产业—收益”闭环。山东潍坊已落地首只5亿元的“土地整治+预制菜”产业基金，带动10万亩耕地流转，培育3家国家级农业产业化龙头企业。

　　探索“村集体+运营商”合作机制：鼓励村集体成立土地股份合作社，将整治后的土地以“保底租金+超额分红”方式流转给专业运营商(如中化农业MAP、极飞科技等农业服务企业)。运营商负责技术指导、市场对接，村集体负责组织生产，农户参与田间管理，三方按4:3:3比例分红。江苏苏州东山岛试点中，某合作社通过此模式，带动农户年增收2.5万元，运营商年利润率稳定在12%。

　　(三)对参与者：强化村民主体地位，构建“共建共享”长效机制

　　保障农民“四权”：通过“公示栏+小程序”双渠道公开整治方案，确保农民对土地权属调整、安置补偿、产业选择的知情权、参与权;明确整治后土地承包权、经营权、收益权归属，颁发“电子权属证书”，消除农民后顾之忧。

　　培育本土产业人才：依托农业农村部门“新农人培训计划”，针对整治后产业需求(如智慧农业、电商直播)开展定向培训;鼓励返乡创业人员领办合作社，给予最高50万元的创业补贴、3年免息贷款。浙江丽水“乡贤回归”工程中，30%的整治项目由返乡企业家主导，带动就业岗位增加40%。

　　建立“整治后评估”制度：引入第三方机构对整治效果进行跟踪评估，重点考核耕地质量、产业存活率、农民满意度等指标，评估结果与下一年度整治指标分配、财政奖补挂钩。对因产业失败导致土地撂荒的项目，扣减相关责任主体下一年度土地指标，并追究运营方违约责任。

　　结语

　　全域土地综合整治是乡村振兴的“先手棋”，其困局本质是城乡二元结构下资源要素流动不畅的缩影。破解困局需跳出“就土地论土地”的思维，通过政策创新激活土地要素价值，通过市场机制链接产业资源，通过机制设计保障农民权益，最终实现“田成方、林成网、路相通、业兴民富”的目标。

　　就当前而言，需要省级政府层面结合地市县在项目实施过程中实际存在的困难和问题，针对共性问题，请求上级主管部门协助破解，对个性化问题，协同社会参与者共同解决。唯有如此，全域土地综合整治才能真正成为推动乡村振兴的“动力引擎”。